Il Presidente della Repubblica nella Costituzione

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Non sono un “costituzionalista”, ma nel remotissimo anno accademico 1955-56, mi laureai con lode in diritto costituzionale, discutendo col prof. Ferruccio Pergolesi la tesi I poteri del Presidente della Repubblica in relazione alle funzioni di governo. La quarta parte della tesi, Le funzioni presidenziali nell’opera concreta dell’on. Einaudi e dell’on. Gronchi, mette a fuoco le ragioni che spinsero alla scelta dell’argomento un giovane laureando molto coinvolto dalle violente polemiche, anzitutto politiche e giornalistiche, ma con l’intervento dei maggiori costituzionalisti dell’epoca, seguite ai discorsi del successore di Luigi Einaudi alla presidenza della Repubblica.
A quel momento molti istituti previsti dalla Costituzione non erano stati ancora realizzati e il neo-presidente ritenne di iniziare il suo mandato con un messaggio alle Camere (11 maggio 1955), nel quale richiamava “la necessità che la Costituzione sia compiuta negli istituti previsti, quali la Corte Costituzionale, il Consiglio Superiore della Magistratura, l’ordinamento regionale, il Consiglio dell’Economia e del Lavoro, e nell’adeguamento della legislazione e del costume”.
Le polemiche non risparmiarono nemmeno la richiesta di attuazione di istituti specificamente previsti dalla Costituzione, perché alcune parti politiche avevano cominciato a dubitare della loro utilità (in particolare dell’ordinamento regionale, ma non solo). Comunque a determinare le accuse di invasione di campo fu soprattutto l’accenno all’ adeguamento della legislazione e del costume, esemplificato dal presidente Gronchi, fra l’altro, con la necessità di inserire compiutamente nella vita del Paese il mondo del lavoro, di trasformare “sia pure gradualmente i rapporti che intercorrono fra i ceti e le classi”, con l’avvertenza che “la ricerca di nuove forme economiche non può essere disgiunta dalla conservazione della libertà individuale” e la sottolineatura di alcuni compiti dello Stato, che “può dare un valido concorso a nuove forme di rapporti fra le categorie sociali” dal momento che ad esso spetta “in primissima istanza la responsabilità di creare le condizioni necessarie all’ordinato sviluppo democratico della comunità nazionale”. Per chiudere, già allora, oltre sessant’anni fa, con la necessità di “mantenere la stabilità monetaria”.
Si parlò, con forti accenni critici, di un vero e proprio programma di governo, di discorso da Presidente di una Repubblica non parlamentare, ma presidenziale, di “un discorso che messo in bocca ad un Presidente del Consiglio certamente non ci stupirebbe”.
Polemiche rinvigorite dalle parole rivolte da Gronchi il successivo 20 ottobre ai prefetti di nuova nomina, invitati a “non fare alcuna distinzione fra partiti al potere e partiti all’opposizione, quando si tratti di fare rispettare da tutti imparzialmente e inflessibilmente la legge”, e ad ispirarsi alla sensibilità sociale che caratterizza la nostra epoca. Anche in questo caso si biasimò il Capo dello Stato per avere impartito direttive spettanti soltanto al Governo,. Si disse che “niente di simile si è mai verificato durante il settennato dell”on Einaudi” quando “il Governo formava le direttive politiche ed il Capo dello Stato si limitava ad un’alta funzione di controllo, l’on. Gronchi vorrebbe invece sovvertire tutto questo, privando il Governo di alcune sue prerogative”. Un mese dopo il discorso rivolto agli ambasciatori durante una visita di omaggio (così definita in una molto critica ‘interrogazione parlamentare di don Sturzo) valse a Gronchi l’accusa di volere influire anche sulla politica estera.
Molta acqua è passata sotto i ponti. Vi sono state modifiche della Costituzione e, pur se queste non hanno riguardato il Presidente della Repubblica e i rapporti col Governo, quella che viene definita la Costituzione vivente (un termine utile anche a coprirne le violazioni) rende oggi, in particolare dopo le presidenze Cossiga e Napolitano, quasi incomprensibili quelle polemiche rivolte a semplici manifestazioni verbali.
All’epoca il giovane laureando si schierò dalla parte di Giovanni Gronchi e, citando a conferma un discorso tenuto dal Presidente a Massa l’11 dicembre 1955, ritenne di avere dimostrato che questi non aveva mai superato la funzione, attribuitagli dalla Costituzione, definibile come “di consiglio”. Restava, a suo parere, una differenza fondamentale fra le proposte del Presidente della Repubblica e quelle del Presidente del Consiglio. Quando quest’ultimo presenta alle Camere il programma è come se dicesse: “Questo è il programma che vi propongo e che attiverò se mi darete la vostra fiducia”. Ben diversa la posizione del Presidente della Repubblica. Il programma che i suoi messaggi possono contenere egli si limita a proporlo suggerendo, nell’esercizio della sua funzione di consiglio, agli organi competenti di tenerlo presente, perché, a suo avviso, così richiede il bene della Nazione. Tuttavia (e qui sta uno dei punti della tesi che il troppo invecchiato giovane laureando si ostina a ritenere tuttora validi) il Capo dello Stato non può (e mai Gronchi lo aveva fatto) spingersi oltre, non avendo, per Costituzione, alcun mezzo né per attuare quel programma né per costringere il Governo a farlo proprio. Potrà anche esercitare pressioni, lecite però solo finché la volontà del Governo resta libera, perché solo al Governo compete la decisione finale, l’unica a venire sottoposta al giudizio del Parlamento. Allo stesso modo il Presidente della Repubblica può svolgere la propria funzione di consiglio nei confronti del Parlamento col rivolgere – se crede – propri messaggi alle Camere, che indubbiamente dovrebbero tenerne conto, “ma – scriveva il giovane laureando – finché non venga presentato, dal Governo o da parlamentari, un apposito progetto di legge (che il Capo dello Stato non può egli stesso presentare), che il messaggio presidenziale traduca in pratica, non si darà luogo alla discussione, all’approvazione o al rigetto”.
Prima di chiudere può riuscire utile segnalare che la tesi menziona la decisione di Luigi Einaudi (recentemente ricordata dal presidente Mattarella) di affidare l’incarico di formare il governo al democristiano on. Pella invece che al democristiano on. Fanfani, proposto dalla maggioranza della DC. Con la precisazione, di non scarso rilievo, che l’on. Pella era il presidente del consiglio in carica, dimessosi, il 5 gennaio 1954, per contrasti con la direzione democristiana, e che Einaudi, prima di riconfermare, il 12 gennaio, lo stesso Pella (che comunque rifiutò, sicché, alla fine, l’incarico toccò al designato dal partito) fece comprendere di non ritenere costituzionalmente ammissibili crisi extra-parlamentari, dal momento che Pella era stato sfiduciato non dal parlamento, ma dal partito (all’epoca a queste cose si prestava ancora attenzione).
PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA E FORMAZIONE DEL GOVERNO
Meraviglia che, con riferimento a quelle attuali, si sia fatta scarsa menzione, nonostante l’identità dei principi in ballo, delle polemiche suscitate a suo tempo dai discorsi del presidente Giovanni Grnchi, rievocati in un mio recente scritto. Forse si spiega col fatto che commentatori e costituzionalisti sono – beati loro – più giovani di me e non hanno avuto occasione di vivere la vicenda in prima persona. Allora come oggi l’ accusa era di avere messo in campo, quanto meno in termini di proposizione e promozione (nel caso di Gronchi, che non andò al di là di messaggi e discorsi), una propria linea politica, invasiva delle competenze del Governo e non compatibile con le funzioni di supremo, imparziale garante assegnate dalla Costituzione al Presidente della Repubblica.
Nel caso dell’attuale presidente non si tratta tanto di messaggi quanto delle modalità di esercizio del potere di nomina del Presidente del Consiglio e, su proposta di questi, dei ministri. Un potere, attribuitogli dall’art. 92/2° comma della Costituzione, che, almeno per quanto riguarda il Presidente del Consiglio, un inevitabile margine di discrezionalità lo concede. Già più dubbio il caso dei ministri in quanto la nomina avviene su proposta del Presidente del Consiglio, al quale non può non spettare la prima scelta dei suoi collaboratori come conseguenza della direzione della politica generale e della relativa responsabilità che gli competono (art. 95), Tuttavia, dal momento che ne viene richiesto l’intervento mentre si potevano affidare nomina e revoca direttamente al Capo del governo, sembra costituzionalmente corretto riconoscere al Presidente della Repubblica un pur ristretto margine di valutazione attraverso la non convalida di qualche proposta. In questo senso, anche se pochissimi sono stati negli anni i casi, è la prassi costituzionale.
Nelle recenti polemiche è all’art. 92 Cost. che si sono appellati giuristi e giornalisti scesi in campo a difesa del Colle. In realtà, se non i giornalisti, almeno i giuristi dovrebbero sapere (e certamente non ignorano) che ogni norma va letta e interpretata alla luce dell’ordinamento e del contesto specifico di cui fa parte.
Ora, essendo la nostra una repubblica parlamentare, è indubbio che l’organo centrale del sistema è il Parlamento, sicché è a questo che compete la valutazione, fin dalla sua nascita, del governo, che appunto alle Camere deve presentarsi per averne la fiducia. Ne consegue che i poteri di scelta tanto del Presidente della Repubblica quanto, per i ministri, di quello del Consiglio debbono essere esercitati avendo sempre presente la necessità di assicurare o, quanto meno, di agevolare l’ottenimento di questa indispensabile fiducia. E’, quindi, in vista di questo fine (al cui raggiungimento comunque rileva anzitutto la scelta della persona cui conferire l’incarico di formare il governo) che si può riconoscere anche al Presidente della Repubblica una certa (nel senso di comunque ridotta) facoltà di correzione delle proposte di nomina ai ministeri.
Di conseguenza, venendo ai fatti di questi ultimi travagliati mesi, perfetta aderenza al dettato costituzionale della iniziale decisione del presidente Mattarella di non conferire l’incarico per la formazione del governo a chi non fornisse garanzie di avere in parlamento la necessaria maggioranza e di non mandare allo sbaraglio chi si riprometteva di procurarsela una volta in carica, raccattando, non si sa bene come (i precedenti, che hanno perfino dato luogo anche a processi penali, non sono incoraggianti), consensi parlamentari strada facendo. Insomma, in questa fase si è correttamente tenuto conto della necessità di relazionare il percorso di formazione del governo anche all’ottenimento della fiducia da parte dei Parlamento. Necessità invece del tutto trascurata nella seconda fase, quando Mattarella ha bloccato la formazione del governo che, secondo le più ragionevoli previsioni, godeva in Parlamento di una sicura maggioranza, preferendogli, a causa della presenza di un ministro sgradito, un esecutivo destinato a sicura bocciatura.,
Nemmeno si può sostenere che Matterella abbia agito in stato di necessità per rispondere alla drammatica esigenza di mettere comunque in campo un esecutivo. Senza dubbio in ogni crisi possono determinarsi situazioni che costringono a presentare alle Camere un governo con scarse o nessuna probabilità di ottenerne la fiducia. Tuttavia un’operazione di questo genere rimane conforme al dettato costituzionale solo quando, esperito ogni tentativo, non sia stato possibile reperire una maggioranza propensa a concedere la fiducia.
Mattarella o i suoi (finora cattivi) consiglieri si sono resi conto dell’errore commesso con il troppo frettoloso conferimento dell’incarico al “tecnico” Cottarelli e lo hanno volentieri messo in standby per dare spazio al tentativo di rilancio del governo “politico” cosiddetto gialloverde proposto dall’on. Di Maio, forse per farsi perdonare la minaccia di impeachment, con qualche modifica nella compagine governativa per rimuovere o rendere innocuo il ministro sgradito. Mentre scrivo non si sa ancora come finirà, ma da un punto di vista costituzionale poco importa. Se il tentativo andrà in porto il governo avrà la fiducia del Parlamento, se fallirà il varo di un cosiddetto “governo del presidente” apparirà (un po’ in ritardo, ma al passato non c’è rimedio) costituzionalmente giustificato dalla sopravvenuta impossibilità di formare una maggioranza.
Francesco Mario Agnoli

Libertà e Persona